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关于提请审议批准2018年全县政府债务限额议案的报告

2019-08-16 11:15     来源:县财政局
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 苍梧县财政局局长  陈伟球

主任、各位副主任、各位委员:

受县人民政府委托,现就提请审议批准2018年全县政府债务限额的议案作如下说明:

一、近年来全县地方政府性债务管理改革情况

2014年,国务院颁布了《关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发〔2014〕43号,以下简称国发43号文),具体规范了政府债务举借、使用、管理、偿还等程序,拉开了我国地方政府性债务管理改革的序幕,同时财政部组织开展了全国性的地方政府性债务清理甄别工作。根据上级部署,全县自查复查,县财政局、县发展和改革局、人民银行苍梧县支行等部门核查,审计局出具审计意见,县政府审定等规定步骤对全县政府性债务进行了清理甄别,为锁定存量债务和规范地方政府新增债务奠定了基础。2015至2017年县财政局参照上级做法在自治区政府批准的债务限额内提出了本县政府债务限额,经县政府同意后报县人大常委会批准并向社会公开。这是贯彻新预算法、国发43号文的具体工作,也是依法依规规范政府债务管理、实施预算法规定的债务限额管理的基础工作。

二、自治区核定我县2018年政府债务限额情况

(一)自治区核定我县2018年政府债务限额情况

2017年12月31日,我县纳入地方性政府管理系统的债务余额为99518万元,其中政府负有偿还责任的债务(一类)余额为99236万元,政府负有担保责任的债务(二类)余额为53万元,政府可能承担一定救助责任的债务(三类)余额为229万元。自治区财政厅核定并经我县人民代表大会常务委员会通过我县2017年的政府债务限额为107400万元(其中,一般债务85900万元,专项债务21500万元,此限额是一类债务的限额,不包括二、三类限额)。

2018年获得新增债务限额28900万元(其中一般债务23900万元,专项债务5000万元),不含借新还旧债券偿还3600万元。

2018年偿还一般债务411万元(不含借新还旧债券偿还3600万元),其中偿还政府负有偿还责任的债务(一类)247万元(世行贷款148万元,棚户区改造项目99万元),偿还政府负有担保责任的债务(二类)16万元,偿还政府可能承担一定救助责任的债务(三类)148万元。

2018年底全县政府负有偿还责任的债务(一类)余额为127889万元,因此,经自治区人民政府批准,自治区财政厅核定我县2018年政府债务限额136300万元(其中,一般债务109800万元,专项债务26500万元,此限额是一类债务的限额,不包括二、三类限额)。

2018年12月31日,我县纳入地方性政府管理系统的债务余额为128007万元,其中政府负有偿还责任的债务(一类)余额为127889万元,政府负有担保责任的债务(二类)余额为37万元,政府可能承担一定救助责任的债务(三类)余额为81万元。

(二)2018年新增债务限额使用安排情况

1.一般债务限额23900万元主要用于苍梧县新县城综合行政区一期基础设施建设项目4250万元、扶贫开发项目1802万元、苍梧县207国道至旺甫工业园(苍梧县工业园区旺甫工业小镇)一级公路及附属设施工程4500万元、苍梧县新县城及六个镇污水处理厂及配套管网工程1000万元、苍梧县市民中心(市民公园)建设项目3000万元、新县城消防站及大队公寓房项目550万元、苍梧县扶贫生态移民与城镇化相结合示范工程4000万元、苍梧县易地扶贫产业园标准化厂房及配套设施建设项目(一期)2883万元、苍梧县新县城城区生态水系及饮水安全治理工程项目1715万元、苍梧县妇幼保健院项目200万元。

2.专项债务限额5000万元主要用于土地收储,为苍梧县新县城石桥镇建设项目2000万元、苍梧县旺甫工业小镇城镇化建设项目2000万元、苍梧县六堡特色小镇建设项目1000万元。

三、按程序确定2018年我县政府债务限额

根据新预算法精神以及财政部、自治区财政厅的工作要求,各市、县应参照中央、自治区做法审批政府债务限额。具体程序是:各市、县财政部门应在自治区政府批准的限额内,提出本地区2018年政府债务限额,经同级政府同意后报同级人大常委会批准并向社会公开。

客观来说,2014年末政府存量债务是多年积累的结果,尽管举借债务的方式不尽规范,但其举借的债务在弥补我县财力不足、应对国际金融危机、改善民生、推动全县经济社会持续发展方面发挥了重要作用,2015年以来自治区通过发行一般地方政府债券、专项置换政府债券逐步规范了政府举借债务的行为,我县负有偿还责任的存量债务(除了外债转贷部分)已经置换为政府债券形式的债务,考虑到2018年发行地方政府债券等因素,自治区财政厅最终核定我县2018年政府债务限额136300万元。

为充分用好用足财政厅核定的债务限额有效发挥地方政府债券手段支持经济社会发展,即在经济下行压力大、需要实施积极财政政策时,在限额内多发行债券支持经济社会发展;在经济形势转好、需要实施稳健的财政政策或适度从紧财政政策时,在限额内少发行债券。同时在客观看待政府存量债务积极历史作用的基础上,为确保政府债务有稳定的偿债资金来源、将债务资金落实到具体项目和资金链不断裂,建议按照自治区核定的限额内核定我县2018年政府债务限额为136300万元。

四、进一步做好政府性债务管理工作

按照预算法和国发43号文要求,既要充分发挥政府债务对稳增长、促发展、惠民生的积极作用,又要有效防范化解财政金融风险。

(一)将政府债务分类纳入预算管理。严格按规定、按程序举借政府债务,将政府债务资金全口径纳入预算管理。严格在县人大常委会批准的限额内举借债务,并将批准举借债务的规模、结构、使用、偿还等情况编入预决算草案,报县人大或其常委会批准。统筹安排使用政府债务资金和预算资金,提高债券资金使用效益,积极偿还政府债务,确保履行偿债责任。

(二)建立政府债务风险预警机制。严控政府债务风险,科学设定债务风险警戒线,除考虑我县综合财力外,还要考虑扣除保工资、保运转、保民生及债务付息等刚性支出后的可偿债财力状况,合理确定政府债务风险水平。

(三)加强地方政府或有债务管理。积极加强地方政府或有债务统计分析和风险防控,做好相关监控监管工作。我县要严格按照担保法规定,只能对外债转贷进行担保,其他担保一律无效。

(四)积极推动建立政府债务监管体系。贯彻落实预算法、国发43号文要求,积极推动建立政府债务监管体系。一是加强人大监督。加强县级人大对同级政府举债的审批监督,严格将举债规模控制在上级下达的债务规模内。二是加强上级监管。按照《广西市县党政领导班子和党政正职政绩考核评价实施办法(试行)》(桂组发〔2015〕2号)要求,配合自治区党委组织部对我县党政领导班子和党政正职开展政府债务风险控制指标考核。三是加强社会监督。定期向社会公开政府债务情况,自觉接受社会监督。四是加强监督检查。严肃财经纪律,加强对地方政府债券资金管理使用日常监督,加大对违规举债及债务风险的监控力度。五是严格责任追究。对违法举债或担保的,按照预算法第九十四条规定对责任人员追究责任。

议案及以上说明是否妥当,请审议。


 

 

名词解释

 

一、政府债务限额

新预算法第三十五条规定,政府债务可以在国务院确定的限额内,通过发行地方政府债券的方式筹措。在限额管理政策下,政府债务限额可理解为地方政府最大举债额度(即地方政府举借债务的“天花板”)。地方政府举借债务的总规模必须控制在全国人民代表大会或全国人大常委会批准的政府债务余额限额以内,严禁突破限额。分地区限额由财政部在全国人大或其常委会批准的政府债务规模内根据各地区债务风险、财力状况等因素测算并报国务院批准。对我区而言,我区的政府债务限额必须报同级人大或其常委会批准,自治区政府依照中央核定我区的政府债务限额内举借债务,不得突破限额举债。

二、政府性债务

根据2013年全国政府性债务审计口径,地方政府性债务包括政府负有偿还责任的债务、地方政府负有担保责任的债务和地方政府可能承担一定救助责任的其他相关债务,其中:地方政府负有担保责任的债务和地方政府可能承担一定救助责任的其他相关债务又统称地方政府或有债务。

三、政府一般债务

国发〔2014〕43号文规定,“没有收益的公益性事业发展确需政府举借一般债务的,由地方政府发行一般债券融资,主要以一般公共预算收入偿还”。地方政府一般债务对应地方政府一般债券。财政部《地方政府一般债券发行管理暂行办法》(财库〔2015〕64号)规定,“地方政府一般债券是指省、自治区、直辖市政府为没有收益的公益性项目发行的、约定一定期限内主要以一般公共预算收入还本付息的政府债券”。

四、政府专项债务

国发〔2014〕43号文规定,“有一定收益的公益性事业发展确需政府举借专项债务的,由地方政府发行专项债券融资,以对应的政府性基金或专项收入偿还”。地方政府专项债务对应地方政府专项债券。财政部《地方政府专项债券发行管理暂行办法》(财库〔2015〕83号)规定,“地方政府专项债券是指省、自治区、直辖市政府为有一定收益的公益性项目发行的、约定一定期限内以公益性项目对应的政府性基金或专项收入还本付息的政府债券”。

五、政府新增债券

地方政府新增债券指2018年为新增政府债务发行的地方债券,地方政府新增债券资金要依法用于公益性资本支出,优先用于保障在建公益性项目后续融资,严格控制安排能够通过市场化方式筹资的投资项目,不得用于经常性支出,坚决杜绝用于楼堂所等中央明令禁止的项目支出。

今后年度,财政部根据宏观经济状况,每年确定地方政府新增债券规模限额。若经济下行,需要实施积极财政政策时,增加举借规模,地方政府新增债券规模会多些。若经济过热,要实施稳健或适度从紧的财政政策时,减少举债规模,地方政府新增债券规模会少些,甚至不发地方政府新增债券或压缩政府债务规模。

六、政府置换债券

地方政府置换债券指为置换存量债务发行的地方债券。地方政府置换债券只能用于置换财政部核定的2014年末政府存量债务的到期本金。

七、政府债券发行

地方政府债券额度只是个计划,债券额度只有成功发行后才能筹集到资金安排使用。地方政府债券发行需要组建承销团、进行信用评级、信息披露,向财政部、中央国债登记结算公司申请预约发行时间,组织承销团成员投标认购等一系列工作程序。考虑金融市场供求关系以及利率变化等因素,地方政府债券发行需要选择合适的时间窗口、规模、期限和品种,有时需要多次发行。随着全国地方政府债券发行规模的不断扩大,发行利率日趋市场化,一般利率水平合理,组织得当,均可发行成功;如果发行时间窗口选择不恰当,利率偏低或组织不得当,也可能发行流标。

八、政府债券发行方式

地方政府债券发行方式分为承销、招标和定向承销发行等3种。

承销是指地方政府于主承销商商定债券承销利率(或利率区间),要求各承销商(包括主承销商)在规定时间报送债券承销额(或承销利率及承销额),按市场化原则确定债券发行利率及各承销商承销的发债机制。

招标是指地方政府通过财政部国债发行招投标系统或其他电子招标系统,要求各承销商在规定时间报送债券招标额及招标利率,按利率从低到高原则确定债券发行利率及各承销商债券中标额的发债机制。

采用定向承销方式发行的地方债,是指省级政府面向地方政府存量债务中特定债权人,采取簿记建档方式发行地方债,用以置换本地区政府相应的存量债务。

根据财政部的要求,我区2018年地方政府债券发行主要采用公开招标方式发行,对符合条件的存量债务项目可协商采用定向承销方式。

九、政府债券举借

在地方政府债券的举借环节,自治区财政只能在批准的限额内举借债务,并按规定编制预算调整方案报自治区人大常委会审议批准。市、县确需举借政府债务的,也只能在同级人大或其常委会批准的限额内申请自治区代为举借。自治区在限额内发行地方政府债券,要充分考量金融市场的情况,合理设计发行方案、搭配债券品种期限、控制发行成本,确保发行成功,及时安排使用,充分发挥地方政府债券资金的效益。

 


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